Banques VS régulation financière

, par Frédéric Lemaire

Cinq ans se sont écoulés depuis l’une des plus grandes crises financières du XXe siècle, et les politiques semblent avoir troqué leurs ardeurs régulatrices contre des suppliques à la « compétitivité du secteur financier ».

Depuis 2008, les banques et leurs lobbies ont soigneusement veillé à étouffer dans l’œuf toute velléité de réglementation forte du secteur financier. Mais la finance est désormais passé de la défensive à l’offensive : elle se mobilise pour mettre à bas les maigres avancées sur lesquelles la crise financière a débouché. Les négociations transatlantiques actuellement en cours entre l’Union européenne et les États-Unis nous en donnent une illustration.

La crise de 1929 avait conduit, aux États-Unis, à la mise en place de mesures fortes de régulation financière. La plus emblématique étant sans doute la séparation des banques de dépôt et des banques d’affaires, le Glass-Steagall Act, dont la mise en place avait été facilitée par des révélations sur les pratiques frauduleuses des financiers (manipulation de marchés, corruption, titrisation d’emprunts toxiques [1]...).

La crise de 2008 a montré que ces pratiques n’étaient pas révolues. Des décennies de déréglementation financière ont permis leur résurgence. En témoignent les nombreux scandales financiers impliquant les plus grandes banques d’affaires américaines. Et pourtant, cette crise n’a pas débouché, comme celle de 1929, sur une remise en cause profonde de la régulation financière.

En effet les réformes en demi-teinte, prises en Europe et aux États-Unis, ne remettent pas en question, ou alors très partiellement, le principe de régulation du marché par le marché au cœur de la dérégulation financière : elles se contentent de tenter d’encadrer les « mauvaises pratiques » et d’améliorer la transparence pour une meilleure « efficacité » de la finance.

- Des réformes en demi-teinte

C’est aux États-Unis que la réponse à la crise a été la plus substantielle, avec l’adoption du Dodd-Frank Act en juillet 2010. Cette réforme, dont l’ampleur a été considérablement réduite par l’action des lobbies financiers, pourrait néanmoins faire figure de réforme ambitieuse comparée avec les initiatives prises dans l’Union européenne…

Prenons l’exemple des marchés de gré à gré : avant la crise, les banques pouvaient vendre sans contrôle à leurs clients, de « gré à gré », des produits financiers souvent très complexes, risqués et spéculatifs, via ces marchés parfaitement opaques. Ces « trous noirs » de la finance ont largement contribué à la propagation de la crise financière.

La réforme américaine permet aux banques de continuer ce business juteux mais les contraint à déclarer les opérations et à faire appel à un intermédiaire pour sécuriser la transaction. Dans l’Union européenne, le règlement EMIR met en place des mesures similaires, comprenant toutefois de nombreuses exemptions insérées sous la pression du lobby bancaire.

Dans tous les cas, en Europe comme aux États-Unis il y a fort à parier que saupoudrer un peu de transparence (à géométrie variable – exemptions obligent) ne suffira pas à décourager les pratiques hautement spéculatives permises par les marchés de gré à gré… ni à contenir le risque de nouvelles crises financières.

- « Séparation » bancaire

Autre exemple : la séparation bancaire. Le Dodd-Frank Act prévoit que les activités « à risque » des banques qui collectent les dépôts des usagers soient encadrées – à défaut d’une véritable séparation stricte des banques de dépôt et d’investissement comme dans le Glass-Steagall Act. Elles doivent filialiser leurs activités sur les marchés de gré à gré, limiter leurs participations dans les fonds spéculatifs, et ne peuvent plus spéculer avec l’argent des dépôts (avec l’interdiction « trading pour compte propre »).

Cette « séparation », qui vise à protéger les déposants et l’économie de faillites bancaires, a des limites ; mais elle a le mérite d’exister. En Europe, il a fallu attendre 2012 pour que la Commission mandate un groupe de travail pour élaborer des propositions pour une réforme bancaire. Dans son rapport Liikanen le groupe d’expert formule des recommandations similaires à celles de la réforme américaine, et prône une « compartimentation » des activités à risques.

Des recommandations accueillies assez fraîchement par les lobbies financiers… ainsi que par les dirigeants européens. Lorsque la France s’est lancé en 2013 dans une réforme bancaire « unilatérale », la référence au rapport Liikanen figurait certes dans le projet de loi ; mais une série d’exceptions à la « séparation » des activités à risques divisait son impact par un facteur estimé de vingt à trente [2]. Idem pour la réforme allemande, qui a suivi le « modèle » français.

Début 2014, la Commission a publié ses propositions pour une réforme bancaire européenne ; et les initiatives unilatérales ont clairement pesé dans la balance. Même si les propositions vont plus loin que les lois bancaires allemandes et françaises, la décision de « compartimenter » ou non les banques est laissée aux régulateurs nationaux. Elle se base d’un test de « menace pour la stabilité financière » aux contours incertains.

Ce qui fait dire à l’ONG Finance Watch : « il est extrêmement difficile de prédire si cette réforme permettra la séparation des banques systémiques [3] ».

- Omniprésence des lobbies financiers

A bien résumer, les réformes financières européennes sont clairement en retrait par rapport à celles prises aux États-Unis… qui sont elles-mêmes bien loin de rompre avec les mécanismes qui ont conduit à l’une des plus importantes crises financières de l’histoire. Comment expliquer cela ?

Il y a tout d’abord la prégnance de l’idéologie de marché qui a justifié la dérégulation financière. Cette idéologie triomphante s’est incarnée dans des lois telles que le Commodity Futures Modernization Act (CFMA) adopté en 2000 aux États-Unis, qui protégeait les marchés de gré à gré de toute réglementation, ou encore la directive européenne MIF (marchés d’instruments financiers) qui a permis la prolifération des « dark pools », bourses de gré à gré particulièrement opaques.

Les tenants de cette idéologie ont su rebondir après 2008, en expliquant que la crise avait pour cause fondamentale l’opacité de certaines pratiques financières et un manque de transparence – et non l’instabilité structurelle propre à la finance dérégulée. En d’autres termes, le marché restait à même de s’autoréguler, à condition qu’il dispose des informations nécessaires.

Ce discours aurait probablement été inaudible, dans le contexte de crise sociale et économique aiguë qui a suivi la crise financière, sans l’assise et l’influence politique dont bénéficie l’industrie financière de part et d’autre de l’atlantique. Les bataillons de lobbyistes à Bruxelles, dans les capitales européennes, ainsi qu’à Washington en sont une composante essentielle, toujours prêts à agiter le chiffon du rouge du « financement de l’économie » : une régulation trop stricte pénaliserait les banques, donc le crédit aux entreprises, et donc l’économie…

Mais les plus efficaces des lobbyistes restent les « hommes de l’intérieur » : les banquiers, anciens banquiers (ou futurs banquiers…) aux plus haut échelons des administrations. Le jeu de chaise musicale entre l’inspection des finances, la direction du Trésor et les grandes banques françaises en témoignent. Aux États-Unis, le documentaire Inside Job sorti en 2010 montre le degré d’interpénétration entre l’administration américaine et le milieu de la finance.

L’Union européenne est elle-aussi sous l’influence des lobbies financiers. Lorsque, au lendemain de la crise de 2008, la Commission européenne constitue un « groupe d’experts de haut niveau » pour la conseiller sur la régulation financière, elle fait appel, sur huit membres, à quatre « experts » issus de l’industrie financière (dont le président du groupe) : de Larosière (BNP Paribas), Rainer Masera (Lehman Brothers), Otmar Issing (Goldman Sachs) et Onno Ruding (CitiGroup). D’une manière générale, il est notoire que les groupes d’experts de la Commission sont littéralement parasités par les grandes banques [4].

- Le partenariat transatlantique… [5]

L’influence du lobby financier dans l’Union européenne est particulièrement manifeste dans le cadre des négociations en cours entre les Etats-Unis et l’UE pour un traité de libre-échange et d’investissement [6]. Avec le soutien de la Commission européenne et du gouvernement britannique, l’industrie financière souhaite remettre en cause les réglementations qui font barrière à ses activités de part et d’autres de l’Atlantique – quand bien même ces maigres barrières ont été érigées pour garantir un minimum de stabilité financière.

Les banques souhaitent obtenir, à travers des négociations commerciales menées dans le secret, des concessions qu’ils auraient difficilement pu obtenir auprès de leurs régulateurs et la mise en place de règles mieux à même de protéger les intérêts des investisseurs et de l’industrie financière [7]. Des préoccupations qui sont présentes dans le mandat de négociation de la Commission européenne, qui appelle, d’une part, à libéraliser tous les services y compris les services financiers, de l’autre à la protection des investissements.

- … ou la loi du capital ?

Dans le chapitre dédié aux investissements, le mandat de négociation de la Commission prévoit en effet que l’ensemble des paiements courants et des investissements directs soient libéralisés, à quelques exceptions près. Cela signifierait concrètement la remise en cause de tout contrôle des capitaux et de contrôle sur les paiements de biens et services, de dividendes et surtout sur les sommes considérables associées aux services financiers. Cela alors même que le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale commencent à reconnaître que le contrôle des capitaux peut jouer un rôle important pour lutter contre la spéculation et l’effet déstabilisateur des flux de capitaux y compris à destination des paradis fiscaux…

Les banques appellent par ailleurs de leurs vœux la mise en œuvre d’un principe de « reconnaissance mutuelle » entre les normes des Etats-Unis et de l’UE, qui pourrait permettre aux banques de bénéficier des normes les moins contraignantes de part et d’autres de l’Atlantique [8]. Une mesure qui, de fait, ruinerait par avance les efforts pour mettre en place des réglementations contraignantes, les banques pouvant opter pour les règles leur étant le plus favorable.

Enfin, à travers le mécanisme de règlement des différends prévu dans le traité transatlantique, les banques pourraient porter plainte contre un Etat dont les réglementations seraient trop strictes et attenteraient à de potentiels profits.

Mais outre les attaques sur les régulations existantes, les lobbies financiers souhaiteraient voir acter une véritable assurance-vie contre la régulation, sous le terme de « discipline réglementaire ». Il s’agirait ici :

- d’inclure des règles qui limiteraient le montant et l’ampleur des réglementations financières pour favoriser les flux financiers transatlantiques [9].

- d’inclure une clause de « transparence réglementaire », qui imposerait pour toute nouvelle régulation de consulter les « parties prenantes » (c’est-à-dire l’industrie financière) afin qu’elles puissent donner leur avis – en quelques sortes une reconnaissance officielle du rôle de lobbying de l’industrie financière [10].

- d’utiliser le principe de « liste négative » pour définir les services financiers qui seront libéralisés ; c’est-à-dire d’établir une liste de services qui ne seront pas dérégulés, tous les autres, y compris toutes les « innovations financières » ayant vocation à être libéralisés. Un autre moyen de lier, à l’avance, les poings des régulateurs [11]

- Le pire n’est pas certain

Un aspect des négociations transatlantiques, déjà peu médiatisées, a été passé au silence dans les médias français : au début des négociations, en juillet 2013, l’administration Obama a refusé d’inclure dans les négociations l’« harmonisation » des services financiers dans les négociations transatlantiques, à la grande fureur de Wall Street, des banques européennes et même de la Commission européenne.

La sénatrice Elizabeth Warren, membre du comité aux affaires financières du Sénat américain, a déclaré « il y a des rumeurs qui courent sur les efforts des multinationales financières pour faire passer, à travers les accords de commerce, ce qu’elles ne pourraient obtenir au vu et au su de tous [12] »

Pour Earl Blumenauer, le traité transatlantique pourrait devenir « une porte dérobée pour défaire […] les nouvelles normes financières » introduites après la crise financière pour remettre en place un minimum de contrôle public sur des banques devenues dangereuses pour la société [13].

Qui sait si l’administration Obama ne sera pas amenée, sous la pression du secteur financier, à revenir sur sa position ? Il n’est pas impossible qu’elle marchande, avec la Commission, l’inclusion dans les négociations de l’« harmonisation » des services financiers en échange d’une contrepartie - dont il est certain que les européens paieront cher le prix. Pour éviter toute mauvaise surprise, la meilleure chose à faire reste sans doute de se mobiliser dès aujourd’hui afin de s’assurer que ce traité transatlantique, nuisible à bien d’autres titres, ne voie jamais le jour.

Frédéric Lemaire